Закон о федеральной контрактной системе Российской Федерации: светлое будущее или мрачная перспектива?

Проблема коррупционности процедуры государственных (муниципальных) закупок (далее – госзакупок) обсуждалась уже не раз.

По данным Федеральной службы государственной статистики, в 2011 году в сфере госзакупок  было заключено более 11 000 000 контрактов на общую сумму свыше 7 500 000 000 000 рублей.

Реформировать систему госзаказа потребовал еще Дмитрий Медведев, в ноябре 2010 года заявивший, что на госзакупках по коррупционным схемам государство теряет до 1 000 000 000 000 рублей ежегодно.

И вот не так давно, а именно 20 июня 2012 года Государственной Думой РФ принят в первом чтении законопроект № 68702-6 «О федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг» (далее – Законопроект) разработанный Министерством экономического развития РФ (далее – Минэкономразвития). Он призван урегулировать отношения по осуществлению закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (далее – госзакупки) и в случае принятия заменит Федеральный закон от 21.07.2005 N 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон о госзакупках).

 Общие положения

Законопроектом предусмотрены существенные изменения правил осуществления госзакупок, начиная от этапа планирования и заканчивая этапом контроля деятельности государственных (муниципальных) заказчиков и их должностных лиц. В Российской Федерации будет создана федеральная контрактная система, которая заменит существующий порядок госзакупок. Впрочем, значительная часть положений Закона о госзакупках сохранится в новой системе в той или иной форме.

Главным нововведением законопроекта является информационная среда федеральной контрактной системы (далее – ФКС) – это система, которая позволяет просматривать все этапы реализации госзаказа, начиная с системы планирования и заканчивая реализацией.  Так же согласно законопроекту добавляется такая система как мониторинг и управление реализацией госконтракта. Фактически за всеми этапами реализации будет возможность отслеживать общественной организацией по госзакупкам.

Так же из новаций можно отметить создание и обеспечения применения библиотеки типовых контрактов. Она создается, для того чтобы все участники оказались в приблизительно равных условиях. Типовой контракт позволяет это выполнить. Так же юристу легче работать, так как содержание будет практически одинаковым. Кроме того, появится учет результатов реализации государственных контрактов предыдущих периодов и обоснование бюджетных расходов. Речь идет о том, чтобы определиться по начальной цене иногда используют стоимости государственных (муниципальных) контактов предыдущего периода. ФКС занимается не просто процедурой размещения заказов, но регулирует все этапы (сквозной мониторинг) размещения госзаказа, так же и за использованием самого предмета госзаказа.

Госзаказчик теперь будет нести ответственность не только за результаты госзаказа, но и за весь «жизненный цикл»  предмета закупки. Это будет требовать от заказчика наибольшей квалификации, и останавливать его от «необдуманных решений».

Еще одним новым элементом для заказчиков станет обязательное прогнозирование и планирование государственных и муниципальных закупок. Законопроект предполагает соотнести осуществление государственных и муниципальных закупок с содержанием документов, определяющих цели и задачи деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. К таким документам, в частности, относятся государственные программы РФ, федеральные целевые программы, а также иные документы стратегического и программно-целевого планирования (часть 1 статьи 18 Законопроекта).

Однако не все так безоблачно как это преподносит Минэкономразвития. Проведя анализ, у нас появились следующие мысли.

Первое что сразу же бросается в глаза – это то, что формулировки норм законопроекта во многих случаях не позволяют достоверно определить конкретное содержание нормы, так как допускают двоякое толкование содержащихся в них слов и выражений. В законопроекте взамен устоявшихся, юридически определенных дефиниций используются понятия и термины, которые в настоящее время не имеют однозначного понимания.  Так, например, согласно статье 38 в извещении об осуществлении закупки заказчик должен указать не предмет контракта, а «описание объекта закупки». Согласно части 2 статьи 20, требования к товарам, работам, услугам не должны приводить «к закупкам товаров, работ и услуг с избыточными потребительскими свойствами», однако ни что такое избыточное потребительское свойство, ни кто должен это определять, указания нет. И что помешает нерадивому чиновнику, который решит, что новый автомобиль марки «Сadillac» или «BMW» не обладает избыточными потребительскими свойствами, приобрести его в личных целях.  Также законопроект содержит массу технико-юридических ошибок и неточностей, нумерация и разбивка текста на части проведена некорректно: содержание разделено на части, пункты, главы, параграфы, разбивка проведена буквами и цифрами. В отдельных положениях законопроекта содержатся ошибочные или некорректные ссылки на другие статьи данного документа, предполагаемо конкретизирующие содержание первых, в результате чего невозможно определить содержание и смысл первоначальных норм. Данное положение в соответствии с методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативной правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. N 96 является коррупционным, так как вводит в заблуждение правоприменителя.

Сопутствующие нормативно правовые и подзаконные акты

Помимо прочего законопроект регулирует принципы и наиболее значимые части ФКС. При этом реализация его положений невозможна без разработки и принятия большого количества подзаконных нормативных актов, типовых документов и регламентов, в том числе для урегулирования ключевых вопросов функционирования ФКС. Важно отметить, что действующие на настоящий момент Постановления Правительства Российской Федерации и иные подзаконные акты утратят силу с принятием закона о ФКС, для обеспечения плавного перехода на новую систему закупок потребуется значительное время. В связи с чем, существует большая вероятность, что после отмены существующего сейчас Закона о госзакупках будет создана ситуация, при которой действующая система закупок будет уже разрушена, а новая система ФКС еще не выстроена. Возможные крайне негативные последствия принятия законопроекта о ФКС в представленном виде связаны также с тем фактом, что регулирование многих значимых вопросов сознательно опускается на уровень подзаконных актов и выходит из сферы законодательного регулирования, что не всегда обусловлено объективной необходимостью ускоренного и детального разрешения вопросов, вместе с тем, такое положение может отрицательным образом сказаться на правоприменительной практике путем необоснованно широкого усмотрения органов исполнительной власти в решении ключевых вопросов функционирования системы ФКС.

Законопроект содержит множество пробелов. Например, не регламентируется процедура контроля надлежащей обоснованности государственных (муниципальных) нужд, непонятны последствия ненадлежащей обоснованности нужд и многое другое. Иными словами даже если тот или иной государственный (муниципальный) заказчик решит заказать золотые унитазы для своего ведомства, то ответственности он за это нести не будет. И чем же данная ситуация отличается от нынешней?

По нашему мнению законопроект следует выносить на обсуждение и принимать в сопровождении с проектами законов, вносящих изменения в законодательство (УК РФ, КоАП РФ), предусматривающее соответствующую ответственность за нарушения отдельных положений будущего закона. Обсуждение позитивных изменений действующей системы закупок предпочтительно проводить в связке с возможными санкциями за их нарушения. При этом следует отметить, что действующие на настоящий момент административные санкции по КоАП РФ рассчитаны на нарушения положений Закона № 94-ФЗ, каковы будут санкции и их размер в отношении нарушений закона ФКС на настоящий момент неясно.

Общественный контроль

Важным нововведением является общественный контроль, который обеспечивает законопроект. Согласно статье части 1 статьи 4 законопроекта «гражданам и организациям предоставляется право осуществлять общественный контроль за соблюдением требований настоящего Федерального закона и иных нормативных правовых актов о федеральной контрактной системе». Согласно данной норме общественный контроль могут осуществлять не только организации, но и граждане. Однако части 3 данной статьи указываются лишь права общественных объединений и объединений юридических лиц при проведении общественного контроля. Получается, все-таки граждане не имеют права участвовать в общественном контроле. Несмотря на то, что формально это закреплено, и любой гражданин РФ может зайти в сеть Интернет и проследить за движением того или иного госконтракта, но фактически, даже если он захочет пресечь коррупционные действия, у него это не получится. Еще один вопрос, который не мог не возникнуть при составлении данных норм – это объективность общественных объединений. Ведь никто не мешает тому же Министерству юстиции, или иному государственному органу (конкурс которого обжаловала общественная организация) придти и лишить статуса или же применить другие санкции, которые в силу своих функций могут применить данные органы. Получается, что объективность данных организаций становится под очень большое сомнение.

Для сравнения согласно нынешнему закону о госзакупках у граждан есть право обращаться в контролирующие и надзирающие органы, для осуществления проверок тех или иных госзаказов. Данный институт помогает обличать лишь малую долю коррупционеров, но согласно законопроекту, и это число преступников останется безнаказанными.

 Прогнозирование и планирование в ФКС

В статье 20 законопроекта предусмотрено нормирование закупок товаров, работ и услуг как установление заказчиком минимально необходимых требований к товарам, работам и услугам.

Исходя из положений статьи 20, обязанность нормирования предусмотрена, в том числе, для ограничения закупки предметов роскоши. При этом введение института нормирования в том виде, в каком он представлен в законопроекте, вряд ли приведет к достижению поставленного результата в ограничении закупки предметов роскоши по следующим причинам:

  • нормирование закупок заказчик осуществляет самостоятельно исходя из собственного усмотрения, Правительство Российской Федерации лишь вправе определить общие требования, придерживаться которых должен будет заказчик. Иными словами именно государственный (муниципальный) заказчик будет определять данной организации необходимо именно 20 пачек бумаги, а не 25, или что глава должен ездить на автомобиле класса люкс, а не на волге;
  • планы нормирования должны содержать лишь наименование и количество товаров, наименование и объем работ и услуг,
  • ограничение максимальной стоимости не устанавливается и регулируется общим правилом о том, что требования к товарам, работам, услугам не должны приводить «к закупкам товаров (работ, услуг), имеющих избыточные потребительские свойства или иные характеристики либо являющихся предметами роскоши» (часть 2 статьи 20). При этом следует отметить, что в законопроекте не раскрываются понятия указанных терминов, отсутствует их привязка к каким-либо объективным критериям. То есть данный закон дает право, людям ворующим у страны триллион рублей в год самим определять, что является роскошью а что нет. По нашему мнению, можно было предусмотреть, что к предметам роскоши следует относить, в том числе, товары, содержащие декоративные элементы из драгоценных камней и металлов.

Осуществление закупок (этап размещения заказов)

Законопроект существенно расширяет перечень способов размещения заказа. Так, согласно статье 23, заказчики при осуществлении закупок вправе использовать следующие способы:

1) открытый конкурс;

2) конкурс с ограниченным участием;

3) двухэтапный конкурс;

4) электронный аукцион;

5) запрос котировок;

6) запрос предложений;

7) закрытые способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей);

8) единственный источник.

 Согласно положениям главы 3 законопроекта, выбор способа размещения заказа в большинстве случаев ставится в зависимость от усмотрения заказчика, проект закона не устанавливает четкие критерии по применению того или иного способа закупки, что неизбежно приведет к тому, что заказчики будут выбирать самые коррупционные и «проверенные» способы закупок.

Например, согласно статье 51 законопроекта, заказчик вправе применить процедуру двухэтапного конкурса, если он придет к выводу, что для уточнения тех или иных характеристик объекта закупок необходимы обсуждения с поставщиками. При этом в законопроекте отсутствуют соразмерные и эффективные гарантии того, что переговоры с поставщиками не приведут к сговору заказчика и поставщика.

Введение возможности размещения заказа путем проведения «конкурса с ограниченным участием» очевидным образом приведет к ухудшению конкурентной среды в сфере размещения заказов, в том числе путем необоснованного ограничения в допуске участников – потенциальных исполнителей контракта к торгам. Выбор данного способа размещения заказа в каждом конкретном случае останется за самим заказчиком, часть 2 статьи 50 содержит только рекомендацию общего характера по применению данного способа, не содержащую строгих критериев. Так, согласно указанному положению процедура проведения конкурса с ограниченным участием используется в случае, когда товары (работы, услуги) «по причине их высокосложного, инновационного или специализированного характера способны поставить или выполнить только ограниченное число поставщиков (исполнителей, подрядчиков)». Перечень случаев отнесения товаров (работ, услуг) к товарам (работам, услугам) высокосложного, инновационного или специализированного характера и (или) перечень видов таких товаров (работ, услуг) устанавливаются Правительством Российской Федерации. На первый взгляд все правильно, однако если попытаться проанализировать данную норму и спрогнозировать её правоприменение, то на поверхности остается нелицеприятная картина. На основании данного положения заказчики смогут исключать из конкурса тех конкурсантов, которые отказываются им «откатить» часть полученных в последствии бюджетных средств.

 Аналогичная ситуация и с таким способом размещения заказа, как запрос предложений, в соответствии с которым заказчик самостоятельно выбирает победителя после проведения переговоров. В соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 74 выбор данной процедуры производится по усмотрению заказчика, в случае если «ранее проведенные заказчиком процедуры закупок признаны несостоявшимися в соответствии с положениями настоящего Федерального закона и заказчик пришел к обоснованному выводу, что повторное проведение процедур закупок с учетом срочности закупок нецелесообразно». При этом не учтен тот факт, что заказчик будет иметь практически неограниченные возможности для того, чтобы процедуры закупок были признаны несостоявшимися, и у него появилось право выбирать победителя путем проведения переговоров. Признание процедур закупок несостоявшимися происходит в том числе, когда на участие в них не было подано ни одной заявки, добиться чего можно путем установления слишком «жестких» условий контракта и требований к исполнителям. Таким образом, законопроект предоставляет заказчику необоснованно широкую дискрецию, что неизбежно приведет к злоупотреблениям и ухудшению конкурентной среды на рынке товаров, работ и услуг, а также самым неблагоприятным образом скажется на развитии малого и среднего бизнеса.

Согласно статье 35 заказчику предоставлено право отклонить заявку участника, в случае, если в составе заявки, содержащей предложение о цене контракта на 25 или более процентов ниже начальной (максимальной), цены контракта, «отсутствует расчет предлагаемой цены контракта и (или) ее обоснование либо по итогам проведенного анализа представленных в составе заявки расчета и обоснования цены контракта заказчик пришел к обоснованному выводу о невозможности участника исполнить контакт на им предложенных условиях». Данное положение позволит заказчику по своему усмотрению отклонять заявки участников, не допуская их до непосредственного участия в торгах. При этом законопроект не содержит хотя бы минимально необходимых гарантий от произвола заказчика, не указано, каким образом и по каким критериям заказчик должен проводить анализ представленных в составе заявки расчета и обоснования цены контракта на предмет возможности/невозможности участником, надлежащим образом исполнить контракт.

В соответствии с частью 1 статьи 56 извещение о проведении электронного аукциона размещается заказчиком в единой информационной системе не менее чем за семь дней до даты окончания подачи заявок на участие в электронном аукционе. Данный срок по нашему мнению является обоснованно коротким. В настоящее время такой срок не может составлять менее 20 дней. Для предоставления заказчикам возможности проводить ускоренные процедуры закупок в отдельных случаях, обусловленных необходимостью проведения процедуры размещения заказа в короткий срок,  было бы более целесообразно предусмотреть в законопроекте общий срок для размещения информации о проводимом аукционе до даты окончания подачи заявок, например, не менее 20 дней, при этом предусмотреть возможность проведения закупок товаров, работ, услуг по ускоренной процедуре при наличии необходимости и в случаях, установленных законом или подзаконными актами.

Установление возможности размещать информацию о проводимом аукционе за 7 дней до окончания приема заявок в качестве общего правила приведет к ухудшению положения участников процедур закупок, так как сократит время для поиска заказов, формирования своего предложения и направления заявки.

Исполнение контракта

Законопроект предусматривает возможность и в определенных случаях обязанность одностороннего расторжения контракта со стороны заказчика (части 6, 7 статьи 87), что противоречит статье 450 Гражданского кодекса Российской Федерации. Кроме того, указанная возможность в том виде, в каком она предусмотрена в законопроекте, с указанием на оценочные и неопределенные критерии («явно невозможным», «существенными и неустранимыми»), является несоразмерной правам и обязанностям участников, неизбежно повлечет произвол и злоупотребления со стороны заказчиков. Следует также обратить внимание, что злоупотребления заказчиками своими правами на одностороннее расторжение контракта приведут не только к непосредственному расторжению отдельных контрактов, но и, согласно части 2 статьи 95 законопроекта, включению поставщиков (подрядчиков, исполнителей) в реестр недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей), исключение, из которого,  в соответствии с частью 9 статьи 95, в свою очередь, происходит только по истечении двух лет.

В настоящий момент расторжение контракта при нарушениях своих обязательств исполнителями, в том числе в случаях, указанных в части 6 статьи 87, производится по решению суда, процедуре более долгой, но обеспечивающей наиболее высокий уровень объективности в решении спорной ситуации, предусматривающей рассмотрение позиций и доказательств обеих сторон.

 Международный опыт  контрактных систем

Для целей обеспечения государственных нужд во многих зарубежных странах используются технологии управления единым циклом планирования, размещения и исполнения государственных контрактов (контрактные системы). Характерными особенностями национальных контрактных систем является широкое применение методик планирования обеспечения государственных нужд, мониторинга цен, библиотек типовых контрактов, механизмов контроля исполнения контрактов, процедур оценки результатов исполнения государственных контрактов, специализированных информационных ресурсов управления контрактными системами.

В США и Великобритания, сформированы и функционируют целостные национальные контрактные системы, включающие в себя механизмы управления всем жизненным циклом государственного заказа (планирование-размещение-исполнение).

Федеральная контрактная система США

Контрактная система США создана в 1921 году и является одной из старейших государственных контрактных систем.

В США объем бюджетных средств, которые управляются в рамках федеральной контрактной системы, составляет более 500 млрд. долл. США. Участниками ФКС выступают более 160 тыс. коммерческих организаций. Нормативно деятельность ФКС США регулируется Федеральными правилами планирования, размещения и исполнения государственного заказа (FAR – Federal Acquisitions regulations), которые содержат более 4300 тыс. норм и правил, детально регулирующих единый цикл планирования, размещения и исполнения государственного заказа.

 Организационная структура ФКС США

ФКС США характеризуется разветвленной организационно-функциональной структурой, ядром которой является Офис государственного заказа США, координирующий деятельность Федеральной контрактной системы. Офис государственного заказа США это структурное подразделение Административно-бюджетного управления США и уполномочен осуществлять функции по проведению политики в области планирования, размещения и исполнения государственного заказа.

Основным исполнительным элементом ФКС США являются контрактные офицеры в органах федеральной власти в ранге заместителя руководителя министерства, ведомства по государственному заказу. Должность контрактного офицера предусмотрена в структуре управления каждого государственного заказчика.

Основные функции контрактного офицера заключаются в следующем:

– мониторинг исполнения государственного контракта;

– обеспечение исполнения положений государственного контракта;

– утверждение этапных результатов проекта и согласование выплат подрядчикам;

– изменение государственного контракта;

– закрытие государственного контракта.

Непосредственный контроль деятельности подрядчика ведет технический представитель контрактного офицера. Именно технический представитель готовит все предложения по ключевым решениям контрактного офицера и выполняет следующие основные функции – проведение инспекций с целью принятия или отказа в приемке выполняемой работы, а также представительство интересов государства по контролю за деятельностью подрядчика.

В структуре ФКС США, важную роль играют сертифицированные публичные бухгалтеры (certified public accountants). Создание такого института связано с тем, что разветвленная структура государственных контрактов требует постоянного мониторинга. Основной задачей публичных бухгалтеров является своевременная идентификация рисков увеличения сметы государственного контракта, а также оперативный мониторинг затрат в ходе исполнения государственных контрактов. Сертифицированные публичные бухгалтеры представляют государственному заказчику поквартальные отчеты.

Подрядчики ведут детальный план-график исполнения государственного контракта, позволяющий, в том числе, сопоставлять достигнутый результат с информацией о произведенных затратах.

 Планирование обеспечения государственных нужд в США

Интеграция закупок в бюджетный процесс начинается на самых ранних стадиях посредством составления предварительных планов закупок (AAP – Advance Acquisition Program). Законодательство детально регламентирует процесс составления предварительных планов закупок, который, помимо других элементов, должен также включать в себя оценку потребностей в бюджетных средствах, обоснование источника их происхождения и составление графика выделения необходимых средств при осуществлении закупки. Государственным служащим запрещено осуществлять или выдавать разрешения на проведение закупок (заключение контрактов) без письменного подтверждения ответственных финансовых органов о наличии достаточных средств на эти цели.

Основным инструментом процесса планирования государственных закупок является составление прогнозных планов. При составлении прогнозного плана закупок в рамках предварительного планирования менеджер должен «составить команду, состоящую из экспертов, которые в дальнейшем будут отвечать за основные аспекты осуществления закупок – контрактацию, юридическое сопровождение, бюджетные вопросы, техническую документацию». Таким образом, уже в рамках составления предварительных заявок, планы закупок должны содержать точные стоимостные оценки предстоящих закупок при реализации отдельных проектов, которые в дальнейшем будут интегрированы в бюджет.

Общая схема планирования выглядит следующим образом:

  • Структурные подразделения министерств и ведомств составляют прогнозные планы закупок и направляют их вышестоящим структурным подразделениям.
  • На уровне министерства служба по закупкам суммирует все входящие заявки и формирует предварительный план закупок. Служба по закупкам имеет право утвердить входящие заявки, отклонить их, или потребовать уточнения потребности. Затем предварительный план закупок направляется на утверждение.
  • Руководитель министерства, ведомства утверждает предварительный план закупок, тем самым, превращая его в утвержденный план закупок. В случае необходимости, утвержденный план закупок может быть дополнен новыми заявками или принят новый план закупок.
  • Утвержденные планы закупок министерств и ведомств становятся основой для составления федерального бюджета на предстоящий период.

Утвержденные закупочные планы министерств и ведомств играют и другую важную роль. Поскольку они являются документами общего пользования (помещаются на сайты министерств в сети Интернет), то через них потенциальные поставщики товаров (работ, услуг) могут заранее узнать о предстоящей закупочной деятельности государственных органов, что заметно расширяет круг возможных участников и способствует развитию конкуренции на рынке государственных закупок.

Формы и модели государственных контрактов в США

Библиотека контрактов, которая используется в рамках ФКС США, насчитывает более 100 детально регламентированных видов государственных контрактов, которые можно разделить на следующие типы:

‑  приобретение и создание новейших видов технологий, создание, испытание и эксплуатацию систем вооружения и военной техники;

‑ фундаментальные исследования;

‑ промышленное производство серийной продукции;

‑ инженерно-строительные и архитектурно-технические работы;

‑ поставки стандартных товаров или сырья;

‑ предоставление финансовых услуг (банковские кредиты, залоги, инвестиционное участие, страхование);

‑ оказание юридических и консалтинговых услуг;

‑ транспортное обслуживание;

‑ управление федеральной собственностью;

‑ жилищно-коммунальные услуги (водоснабжение и водоотведение, теплоснабжение, электроснабжение и проч.).

Используются две принципиально разные экономические модели государственного контракта – контракты твердой цены и контракты возмещения затрат. Используются и гибридные контракты – например, так называемые «результативные» контракты (предусматривают, что цена государственного контракта фиксирована, однако подрядчик имеет возможность возместить некоторые затраты дополнительно к фиксированной цене), а также контракты комплексного поощрения (в данном случае используется формула цены, учитывающая, как минимум, четыре параметра – затраты, норму прибыли, объемные и качественные характеристики поставляемого товара, сроки предоставления результата).

Мониторинг государственных контрактов

Акт «Об Офисе государственного заказа США», принятый 1974 году, потребовал от Административно-бюджетного управления создать систему сбора информации о федеральных государственных контрактах. Федеральный банк данных о государственных контрактах был создан в 1978 году. Пользователями информации из банка данных является Конгресс, Счетная палата США, исполнительные органы государственной власти, а также широкая общественность. Модернизация программно-аппаратной структуры Федерального банка данных о государственных контрактах была проведена в 2003 году. По ее результатам Web-сайт Федерального банка данных позволяет генерировать как стандартные отчеты, а также конструировать свои отчеты, выбирая наиболее интересные пользователю отчетные показатели.

Контрактная система Великобритании

Целью контрактной системы Великобритании является сопровождение планирования, размещения и исполнения государственного контракта на протяжении всего его жизненного цикла. Особенностями контрактной системы Великобритании являются:

  • централизованный характер, который состоит в наделении специально уполномоченного органа исполнительной власти (Управление по делам государства, подведомственное Казначейству (Office of Government Commerce – OGC)) полномочиями по предварительной оценке необходимости и рисков, связанных с решением отраслевого органа исполнительной власти разместить государственный заказ. В силу централизованного характера национальной контрактной системы Великобритании ключевую роль в ней играет Управление по делам государства;
  • «сервисный» характер контрактной системы, в которой Управление по делам государства не только уполномочено на проведение единой государственной политики в области государственного заказа, но и призвано оказывать отраслевым органам исполнительной власти услуги по отбору проектов, сопровождение процесса размещения государственного заказа, управлению контрактами.

Функционал Управления разбит на три бизнес-единицы:

«Программы и проекты»;

«Государственные закупки»;

«Государственное имущество».

Функциями бизнес-единицы «Программы и проекты» являются:

‑ оценка программ и проектов;

‑ методическое и нормативное правовое обеспечение процедур разработки и реализации программ и проектов;

‑ реализация общенациональных программ подготовки проект-менеджеров, занятых в государственном секторе;

‑ подготовка отчётов о результативности исполнения государственных контрактов[1];

‑ обеспечение распространения лучшей практики по управлению программами и проектами;

‑ ведение реестра рисков исполнения государственных контрактов;

Функциями бизнес-единицы «Государственные закупки» являются:

‑классификация государственных нужд;

централизованное размещение закупок стандартной продукции заранее определенной номенклатуры;

‑ организация совместных закупок различных органов исполнительной власти Великобритании с целью достижения экономии на масштабе;

‑ проведение общенациональных программ обучения специалистов отраслевых органов исполнительной власти, ответственных за размещение государственного заказа;

‑ нормативно-правовое и методическое обеспечение процедур размещения государственного заказа;

‑ оценка степени зрелости процессов размещения государственного заказа в отраслевых органах исполнительной власти;

‑ методическое обеспечение государственных заказчиков, ведение библиотек типовых государственных контрактов.

В рамках национальной контрактной системы Великобритании централизованно закупаются стандартные товары и услуги. Реализована схема централизации по принципу «закупки третьим лицом». Например, группа по закупке энергетических ресурсов, созданная на базе министерства обороны Великобритании, обеспечивает более 85% от общего объема приобретаемой электроэнергии во всем общественном секторе, достигая существенного снижения цен. В соответствие с годовым отчетом Управления по делам государства, «закупка третьим лицом» энергоресурсов, продуктов питания, транспортных услуг, программного обеспечения, строительных услуг позволила сэкономить в 2008 году 1,4 млрд. фунтов стерлингов.

Оценка качества процессов размещения государственного заказа в отраслевых органах исполнительной власти осуществляется в рамках подготовки ежегодных «Обзоров зрелости процессов обеспечения государственных нужд органа исполнительной власти». Целью проведения таких обзоров является идентификация резервов улучшения процедур и процессов обеспечения государственных нужд на уровне департаментов и исполнительных агентств.

По результатам проведенных «Обзоров» формируется также соответствующая программа повышения квалификации для уполномоченных сотрудников департаментом и агентств. Эта программа осуществляется в соответствие со среднесрочной стратегией «Развитие человеческого потенциала в государственных закупках».

Функциями бизнес-единицы «Государственное имущество» являются:

‑ ведение электронного регистра государственной собственности;

‑ проведение национальной программы рационализации использования государственного имущества;

‑ оценка эффективности использования государственного имущества.

Объединение в рамках одного органа исполнительной власти трех ключевых бизнес-процессов, касающихся обеспечения государственных нужд в товарах, работах и услугах позволяет выстроить сквозной процесс управления государственным контрактом, управлять и отслеживать ход удовлетворения конкретного запроса государственных органов в товарах, работах и услугах от момента обоснования государственной нужды до момента эксплуатации созданного объекта. В рамках деятельности Управления по делам государства, контракт последовательно передается от бизнес единицы «Программы и проекты» (с сохранением за ней функции по последующему мониторингу соответствия итоговых результатов государственного контракта положенных в его обоснование материалов), в бизнес-единицу «Государственные закупки» и далее, в бизнес-единицу «Государственное имущество».

Управление по делам государства реализует следующие функции, существенным образом влияющие на эффективность удовлетворения государственных нужд:

‑ обоснование и мониторинг государственных контрактов;

‑ разработка рекомендаций по использованию библиотеки государственных контрактов;

‑ управление крупнейшими государственными контрактами.

 

Обоснование и мониторинг государственных контрактов.

В качестве ключевой технологии мониторинга Управление по делам государства применяет так называемую схему многоступенчатой фильтрации заказов до момента их утверждения (OGC Gateway process). Каждый государственный контракт рассматривается в рамках данной модели на всех этапах его жизненного цикла:

‑ обоснование необходимости государственного контракта;

‑ стратегия снабжения;

‑ стратегия размещения;

‑ организационная схема исполнения государственных контрактов;

‑ проекты договоров, технических заданий;

‑ результаты этапов исполнения государственных контрактов;

‑ результаты исполнения государственных контрактов;

‑ результаты эксплуатации созданных объектов.

Система мониторинга основана на классификации государственных контрактов на следующие группы:

Стандартные. В их отношении применяется описанный выше механизм многоступенчатой фильтрации.

Крупные. Для мониторинга крупных проектов создана исчерпывающая база данных, которая позволяет проводить мониторинг их исполнения в режиме реального времени. В год выделяют 40-50 крупных проектов

Крупнейшие. Среди крупных проектов выделяется 15-20 крупнейших государственных контрактов в год, мониторинг которых реализуется специально создаваемой Группой по анализу хода ключевых проектов (Major Projects Review Group (MPRG). Эксперты данной группы привлекаются на коммерческой основе, а функции аппарата Группы выполняет уполномоченное подразделение Управления.

Кроме того, выделяется 1-2 особо значимых государственных контрактов, исполнение которых находится в ведении Управления по делам государства.

Ведение библиотеки государственных контрактов.

Одним из ключевых сервисов, предоставляемых государственным заказчикам Управлением по делам государства является электронная библиотека типовых контрактов.

Последняя размещена на портале контрактной системы Великобритании, причем пользователю (в данном случае – государственному заказчику) предоставляется сервисы подбора типового государственного контракта, включая возможности расширенного поиска. В настоящее время в базе данных государственных контрактов содержится более 450 наименований контрактов.

В случае выбора определенного вида государственного контракта, должностные лица соответствующего подразделения органа исполнительной власти могут обратиться в службу поддержки контрактной системы за дальнейшими консультациями, которые могут быть связаны, например, с предоставлением детализированной информации о государственном контракте, а также дополнительных документов, которые необходимы для его применения.

Кроме базы данных, в которую включены используемые государственные контракты, Управление разработало и поддерживает три основные формы типовых контрактов:

  • контракты на поставку товаров (Contracts for Goods);
  • контракты на оказание услуг (Contracts for Services);
  • контракты на оказание консалтинговых услуг.

Резюмируя все вышесказанное необходимо отметить что, система госзакупок, безусловно, является одной из самых больных точек экономики нашей страны, и необходимость её реформирования очевидна. Однако нельзя спешить и принимать новый сырой закон, который не менее, а может и более коррупционный, чем нынешний. К большому сожалению, проект закона № 68702-6 «О федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг» хоть и идет по пути США, но на данный момент он совершенно неприемлем к принятию и требует основательной доработки. Его принятие в нынешней форме, безусловно, приведет к еще большему наплыву коррупции и разворовыванию бюджетных средств. Заказчикам предоставляется широкие возможности по выбору способа закупок по своему усмотрению, а также по отбору победителя конкретной процедуры закупки исходя из собственных предпочтений. Так же, законопроект сознательно сужает круг лиц, имеющих право подавать жалобу на неправомерные действия заказчика, приводящих к ограничению конкуренции, путем определения участника процедуры закупки только как лица, уже подавшего заявку на участие (тем самым, исключая возможность обжалования действий заказчика, непосредственно приведших к невозможности формирования своего предложения и подачи заявки потенциальными исполнителями). В данном законопроекте на деле была применена презумпция добросовестности государственного (муниципального) заказчика, о которой так много говорили Минэкономразвития. Однако как можно доверять тем, кто уводит из государственного бюджета в свои карманы 1 000 000 000 рублей в год! Конечно не все заказчики такие, но, к сожалению, для того чтобы предотвратить эту «болезнь» необходимы комплексные жесткие меры. Ведь проблема коррупции системна и, к большому сожалению, нет способа единовременно её искоренить, и законопроект о ФКС не является панацеей. Следующее чтение данного законопроекта назначено на ноябрь 2012 года. За это время необходимо очень сильно доработать закон иначе он сделает только хуже, свои комментарии и предложения вы можете оставить на официальной странице обсуждения законопроекта по адресу ideas.economy.gov.ru


[1] Аналог целевой программы в Российской Федерации.

2 комментария к “Закон о федеральной контрактной системе Российской Федерации: светлое будущее или мрачная перспектива?”

  1. Добрый день, уважаемые читатели.
    Наш юный коллега очень интересно раскрыл очень важную для РФ тему – совершенствование системы государственных закупок!
    С огромным интересом прочитал анализ юриста о западном пути совершенствования системы госзакупок.
    Полагаю, что нужно лучшее из существующего опыта применять для развития российской системы государственных закупок!
    Читать всем!

    С уважением,
    президент Урало-Сибирской коллегии адвокатов Упоров И.Н.

  2. Конечно похвально желания молодого человека написать статью на актуальную тему, но не стоит забывать про настоящего автора большого блока статьи – Международный опыт контрактных систем… ((( Вот первоисточник, датированный еще 27.02.2010 на сайте Минэкономразвития : Международный опыт функционирования контрактных систем http://www.economy.gov.ru/minec/activity/sections/system/?WCM_PI=1&WCM_PageSize.556a41804309ce5898fbbb1aee474279=40 Международный опыт функционирования контрактных систем

Оставьте комментарий

Ваш адрес email не будет опубликован. Обязательные поля помечены *