Проблемы ответственности за неисполнение решений Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации.

Исполнение решений Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, является одним из важнейших показателей эффективности как деятельности в целом, так и самого института конституционно судопроизводства.

В этой связи важно также отметить, что юридическая сила решений органов конституционной юстиции обусловлена их правовым статусом и предполагает эффективность осуществления правосудия. Конституционные принципы без преувеличения можно назвать основополагающими, для создания правового государства.

Неисполнение решений органов конституционной юстиции представляет большую угрозу правопорядку, по той причине, что в данной ситуации страдает не только отдельный гражданин, но фундамент, на котором базируется все законодательство Российской Федерации.

В действующем законодательстве, а именно в Федеральном конституционном законе «О Конституционном Суде Российской Федерации»^[1]  отсутствует норма, касающаяся исполнения решений. Более того, непонятно каким образом должен работать механизм ответственности за неисполнение решений Конституционного Суда РФ. В законе о Конституционном Суде содержится лишь норма статьи 81, которая предусматривающая, что неисполнение, ненадлежащее исполнение или воспрепятствование исполнению решения Конституционного Суда РФ влечет ответственность, установленную федеральным законом. Однако ответственность за неисполнение решений суда устанавливает только статья 315 Уголовного кодекса[2].

Однако решения органов конституционного правосудия являются специфическими, как и органы их применяющие. И в данном вопросе, необходима специальная процедура, привлечения к ответственности. Многие теоретики права признают, что данная правовая норма не функционирует^[3].

Все вышесказанное, безусловно, касается так же и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации.

На данный момент регламентирование исполнения решений органов конституционной юстиции остается в плачевном состоянии.

Для того, чтобы решить проблему неисполнения актов Конституционного Суда Российской Федерации и Конституционных (Уставных) Судов субъектов Российской Федерации, необходимо определиться с видами актов данных судов.

К решениям Конституционного Суда РФ можно отнести:

1. постановление;
2. заключение;
3. определение.

Так же существуют акты которые выносятся Конституционным Судом, либо от его имени, но тем не менее, их нельзя назвать решениями. К таковым можно отнести:

• предложения Конституционного Суда, которые вносятся как законодательная инициатива, а также его послания. Они не являются самостоятельными видами решений. О внесении подобных предложений или о направлении послания Конституционного Суда, принимает специальное решение, которым подтверждаются как сама необходимость обращения с законодательной инициативой или с посланием, так и содержание соответствующего, одобренного Судом документа;
•  заявления, с которыми может выступать Председатель от имени Конституционного Суда.

Данные документы, хоть и выражают мнение Конституционного Суда по определенным вопросам, но тем не менее не содержат свойственных решениям властных распоряжений, которые носят общеобязательный характер.  Решения могут быть приняты Конституционным Судом только в заседании, они именуются решениями Конституционного Суда и обладают равной юридической силой, не подлежат обжалованию и пересмотру, являются окончательными и общеобязательными, порождают равнозначные юридические последствия[4].

Постановлением признается итоговое решение Конституционного Суда Российской Федерации по существу любого из вопросов, перечисленных в пунктах 1, 2, 3, 3.1 и 4 части первой статьи 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде»[5]:

• разрешение дел о соответствии Конституции Российской Федерации нормативно-правовых актов, принимаемых на её территории,
• по спорам относительно компетенции государственных органов,
• по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан проверяет конституционность закона;
• по запросам судов проверяет конституционность закона, подлежащего применению соответствующим судом в конкретном деле;
• о толковании Конституции РФ. Одним из отличий постановления от иных решений Конституционного Суда, является то, что они выносятся именем Российской Федерации, что подчеркивает их властный характер.

Государственно-властный характер постановлений Конституционного Суда, как и вообще публичная природа конституционного судопроизводства, подчеркивается тем, что эти решения выносятся именем Российской Федерации

Заключение – итоговое решение Конституционного Суда Российской Федерации по существу запроса о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения в отношении Президента Российской Федерации в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления.

Законодательством установлено, что с запросом в данном случае может обращаться только Совет Федерации.

Главным условием является заключение Верховного Суда Российской Федерации о наличии  в действиях Президента признаков преступления. Так же, как уже было сказано выше, Государственная Дума должна обвинить Президента в государственной измене, или совершении тяжкого преступления. Конституционный Суд действует в довольно жесткие временные рамки, установленные законодателем, при реализации данного полномочия.

В течении месяца с момента принятия решения о выдвижении обвинений Государственной Думой, запрос направляется в Конституционный Суд. Далее не позднее 10 дней после с момента регистрации запроса Конституционный Суд выносит заключение, о соблюдении порядка выдвижения обвинения, предусмотренного законодателем. При вынесении судом заключения о несоблюдении процедуры выдвижения обвинения, прекращается процесс отрешения  Президента от должности[6].

Так же Конституционный Суд Российской Федерации, проверяет на соответствие Конституции Российской Федерации вопрос (вопросы) выдвинутые на референдум.

При назначении референдума Президент направляет документы, на основании которых назначается референдум, в Конституционный Суд для проверки соответствия инициативы проведения референдума по предложенному вопросу, Конституции Российской Федерации.

Определения Конституционного Суда обладают теми же качествами, что и итоговые решения.

Особенность состоит лишь в одном: наличие определения, вынесенного по процессуальному вопросу, не исключает возможности повторного разрешения этого же вопроса.

Определения – это все иные решения Конституционного Суда Российской Федерации, принимаемые в ходе осуществления конституционного судопроизводства.

Отличительной их особенностью является то, что принимаются они по возникающим в ходе конституционного судопроизводства вопросам, касающимся не самого существа дела, а условий, предпосылок и порядка его рассмотрения.

Эти вопросы по своей природе могут быть как материально-правовыми (об отказе в принятии обращения к рассмотрению ввиду его неподведомственности Конституционному Суду или недопустимости и т.д.), так и процессуальными (об отложении заседания; о вызове свидетеля; о соединении дел в одном производстве и т.д.). [7]

По мнению некоторых теоретиков права, определения являются судебными решениями, которые касаются в основном только процессуальных вопросов и носят только промежуточный характер[8].

Таким образом, определение Конституционного Суда – это решение, касающееся вопросов начала, развития или прекращения производства по рассмотрению обращения или исполнения ранее принятых решений.

Или акт Конституционного Суда РФ, принятый в ходе осуществления конституционного судопроизводства по вопросам начала, развития или прекращения производства по рассмотрению обращений или исполнения ранее принятого решения и зафиксированный в документарной форме.

Этим и объясняется более упрощенный порядок их принятия, что призвано упростить работу Суда в дальнейшем.

Безусловно, решения Конституционного Суда Российской Федерации имеют особую правовую природу.

В основном это определено тем, что у Конституционного Суда особая компетенция, которая не свойственна иным судам на территории нашего государства. Конституция Российской Федерации занимает особое место в правовой системе.

Она является высшим законодательным актом и обладает верховенством на всей территории государства.

Откуда следует, что решения Конституционного Суда – средство наиболее эффективной реализации конституционных норм.

В соответствии с ФКЗ «О судебной системе РФ»^[9] Конституционные (Уставные) суды субъектов Российской Федерации, являются частью судебной системы Российской Федерации.

Первым представителем региональной конституционной юстиции стал Конституционный Суд Республики Дагестан, образованный в декабре 1991 года. В настоящие момент на территории субъектов Российской Федерации действует 14 Конституционных судов^[10] и 4 Уставных суда^[11].

Органы Конституционной юстиции субъектов РФ рассматривают вопросы соответствия законов и иных нормативно правовых актов, принимаемыми органами государственной влита субъектов РФ, а так же акты органов местного самоуправления, муниципальных образований находящихся на территории субъекта, его основному закону (Конституции или Уставу).

Проанализировав законы субъектов, регулирующих деятельность конституционных (уставных) судов субъектов РФ[12], можно выделить следующие виды решений:

• Постановления;
• Определения.

Постановлениями Конституционного (Уставного) суда субъекта РФ признаются итоговые решения, по существу любого из вопросов принятых к рассмотрению Судом. Постановления выносятся именем субъекта Российской Федерации

Определениями именуются все другие решения, принимаемые в ходе судопроизводства. Определения конституционных (уставных) судов субъектов РФ так же как и определения Конституционного суда РФ могут быть как материально-правовыми (об отказе в принятии обращения к рассмотрению и т.д.), так и процессуальными (об отложении заседания; о вызове свидетеля и т.д.).

Однако, кроме определений и постановлений существует еще один виде решений. Это решения по вопросам организации деятельности Суда. Данный вид актов органов конституционной юстиции субъектов РФ не затрагивает вопросы, разбираемые в ходе производства по делу, а касается лишь деятельности конституционных (уставных) судов субъектов РФ.

Согласно исследованиям[13], органами региональной конституционной юстиции были признаны не соответствующими основным законам субъектов РФ несколько сот региональных законов и иных нормативных актов были, федеральному законодательству и Конституции России. Для примера только в Уставный Суд Свердловской области за почти 14 лет его работы поступило более 600 обращений граждан. Им было вынесено почти 200 решений, признаны не соответствующими Уставу 56 нормативных актов[14].

По данной причине решения органов конституционной юстиции субъектов РФ, являются не менее важными, чем решения судов общей юрисдикции.

 «Неисполнение решений Конституционного Суда – это проблема, схожая с проблемой соблюдения законов, и она увязывается не столько с действиями Суда (хотя, бесспорно, качество его решений в данном случае играет не последнюю роль), сколько с существующей правовой культурой и правосознанием в обществе, с усилиями, исходящими от многих – законодательных и исполнительных органов, прокуратуры и судов».[15]

Современный уровень исполнения актов Конституционного Суда РФ, основанный на непосредственном действии, внешне идеальный, рассчитанный на четкое функционирование институтов власти, к сожалению, не всегда эффективен и порой дает отдельные «сбои». Некоторые из них очевидны:

• неоперативность исполнения постановлений, требующих законодательного либо подзаконного решения; продолжение действия актов правительственного и ведомственного уровня, независимо от признания неконституционными отдельных положений федеральных законов;
• игнорирование отдельными должностными лицами и органами постановлений по делам конкретного нормоконтроля;
• неприменения органами законодательной и исполнительной власти правовых позиций Конституционного Суда на аналогичные положения других нормативных актов.

Остановимся подробнее на обозначенных недостатках исполнения решений Конституционного Суда РФ.

Неоперативность исполнения решений Конституционного Суда, требующих законодательного либо подзаконного решения.

Депутаты Государственной Думы Российской Федерации редко проявляют инициативу по разработке поправок в федеральные законы, положения которых признаны неконституционными. Чаще же проходит довольно большой период времени, пока рекомендация Суда бывает реализована.

В частности, в соответствии с Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 16 октября 1995 года N 4-П федеральным органам законодательной и исполнительной власти предписывалось определить порядок выплаты назначенной трудовой пенсии в период нахождения пенсионера в местах лишения свободы по приговору суда[16].

Этот вопрос был разрешен только с 1 июля 1997 года с принятием нового Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации.

Более полутора лет органы социального обеспечения не исполняли постановления Конституционного Суда. Правительство же не решилось на установление временного порядка выплаты пенсии, хотя постановление Конституционного Суда касалось и исполнительной власти.

Так же органы исполнительной власти не всегда отменяют в установленном порядке положения нормативных актов, основанных на признанных неконституционными законах.

Так, Постановлением Конституционного Суда от 15 июня 1998 года по делу о проверке конституционности положений ст.2, 5 и 6 Закона Российской Федерации от 2 июля 1993 года «О выплате пенсий гражданам, выезжающим на постоянное жительство за пределы Российской Федерации» признаны не соответствующими Конституции Российской Федерации вышеназванные положения упомянутого закона в той части, в какой ими допускается лишение пенсионеров права на получение трудовых пенсий, если они выехали на постоянное жительство за границу до 1 июля 1993 года либо после этой даты, но не проживали непосредственно перед выездом на территории России.

Одновременно в п.3 Постановления Конституционного Суда указывалось, что оно является основанием для отмены в установленном порядке положений нормативных актов, основанных на признанных неконституционными положениях Закона либо воспроизводящих их или содержащих такие же положения. Вопреки этому Правительство по не внесло корректив в Положение о порядке выплаты пенсий гражданам, выезжающим на постоянное жительство за пределы Российской Федерации, утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 августа 1994 года N 981.

Иными словами вплоть до недавнего времени пенсии выплачивались, только назначенные в случае выезда граждан на постоянное жительство за пределы Российской Федерации после 1 июля 1993 года и именно с территории Российской Федерации, то есть действовал акт исполнительной власти, основанный на неконституционных положениях Закона[17].

По мнению Правительства и Министерства труда, «для реализации постановления Конституционного Суда в полном объеме» требовалось внесение изменений в пенсионное законодательство, что находится в компетенции Федерального Собрания Российской Федерации. Такой закон недавно принят и опубликован спустя только несколько лет[18].

К большому сожалению, остается незаметной  роль Правительства Российской Федерации в обеспечении эффективного исполнения решений Конституционного Суда федеральными органами исполнительной власти, хотя в соответствии с ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» на него возложена такая обязанность[19].

Очевидно, что она касается решений всех судебных органов, в том числе и Конституционного Суда Российской Федерации. Данный вопрос так же не нашел должной конкретизации и в Регламенте Правительства Российской Федерации[20].

Важно отметить, что в вопросе отмены положений нормативных актов, основанных на признанных неконституционными положениях законов, требуется, прежде всего выявление таких актов, а затем скоординированная деятельность Генеральной прокуратуры и судов общей и арбитражной юрисдикции в пределах компетенции каждых.

Выявление и мониторинг нормативных актов, неконституционных в связи с признанием таковым иерархично более высшего акта, вероятно, должны осуществляться Министерством юстиции Российской Федерации.

Как известно, решения Конституционного Суда Российской Федерации, в результате которых неконституционные нормативные акты утрачивают юридическую силу, имеют такую же сферу действия во времени, пространстве и по кругу лиц, как и решения нормотворческого органа, а следовательно, такое же, как нормативные акты, общее значение, не присущее правоприменительным по своей природе актам.[21]

Но по вопросам конкретного нормоконтроля нередко предпринимаются попытки исполнения решений Конституционного Суда лишь в отношении авторов жалобы, к которым закон применен или подлежит применению.

А по аналогичным ситуациям других граждан правоприменитель продолжает руководствоваться признанным неконституционным положением закона.

Например, Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 23 февраля 1999 года по делу о проверке конституционности положений ч.2 ст.29 Федерального закона от 3 февраля 1996 года «О банках и банковской деятельности» в связи с жалобами граждан Веселяшкиной О. Ю., Веселяшкина А. Ю. и Лазаренко Н. П. были признаны не соответствующими Конституции Российской Федерации названные положения Федерального закона об изменении банком в одностороннем порядке процентной ставки по срочным вкладам граждан, как позволяющие банку произвольно снижать ее исключительно на основе договора, без определения в федеральном законе оснований, обусловливающих такую возможность.

Как показывают жалобы, поступающие в аппарат полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации, в нарушение постановления Конституционного Суда отделения Сберегательного банка РФ в одностороннем порядке продолжали изменять процентную ставку. В частности, Минусинское отделение N 181 Сбербанка в отношении Есина М. М. дважды изменило процентную ставку депозитного вклада.[22]

Что же касается конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, то дела здесь обстоят так же не очень хорошо. Например, Постановлением Уставного Суда Свердловской области от 22 июня 2011 года  по делу о соответствии Уставу Свердловской области подпункта 78 пункта 1 Решения Екатеринбургской городской Думы от 23 июня 2009 года № 20/7 «О внесении изменений в Решение Екатеринбургской городской Думы от 13 ноября 2007 года № 68/48 «Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа – муниципального образования «город Екатеринбург» в части изменений статей 48, 48-1 в связи с запросом гражданина М.А. Петлина, были признаны несоответствующими Уставу Свердловской области  отдельные положения решения городской думы, согласно которым  часть территории города была переведена была переведена из территории общего пользования (парков, набережных), в зону обслуживания и деловой активности.

Однако, несмотря на наличие постановления Суда, стройка на этом месте продолжается до сих пор. Иными словами постановление не просто не исполнено, оно грубо нарушается.

Приведены лишь некоторые недостатки исполнения решений органов Конституционной юстиции. Но и они дают достаточные основания для реформирования механизма исполнения решений: от объявления решения до его полной реализации. Естественно, что свое слово здесь должен сказать законодатель. Но в порядке обсуждения все же надо обозначить те вопросы, которые, на наш взгляд, требуют регламентации.

 Предложения по совершенствованию механизма исполнения решений органов конституционной юстиции в России

Как уже было указано выше, задача законодательной регламентации механизма исполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации требует разрешения.

Видится необходимым принятие Федерального закона, который будет четко регламентировать механизм исполнения решений. Нами  предложен следующий механизм исполнения актов Конституционного Суда: при признании не соответствующим Конституции федерального закона Правительство Российской Федерации в трехмесячный срок вносит в Государственную Думу законопроект о соответствующих изменениях в действующее законодательство, а Государственная Дума рассматривает его в во внеочередном порядке.

В случае отклонения Государственной Думой названного законопроекта Правительство в месячный срок вносит его повторно, доработав с учетом предложений. При признании не соответствующими Конституции Российской Федерации нормативных актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации изменения в них вносятся соответственно главой государства и Правительством в двухмесячный срок.

Так же важно вовлечь в механизм исполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации Министерство юстиции, которое могло бы вести мониторинг исполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации, иметь право обращения в суды общей и арбитражной юрисдикции о признании недействующими законов и иных нормативных актов, противоречащих позициям Конституционного Суда Российской Федерации .

Контроль за исполнением решений конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации необходимо возложить на прокуратуру.

По ее представлению мог бы решаться и вопрос о привлечении к  ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[23] и органов местного самоуправления в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[24].

Мы предлагаем следующий механизм. При признании не соответствующего Конституции (Уставу) субъекта Российской Федерации закона субъекта Российской Федерации его высшее должностное лицо в двухмесячный срок вносит в законодательный орган субъекта Российской Федерации законопроект о соответствующих изменениях.

Законодательный орган обязан рассмотреть его во внеочередном порядке. В случае отклонения законодательным органом законопроекта высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации в месячный срок повторно вносит законопроект, доработанный с учетом предложений.

На сегодняшний день существует процедура привлечения к ответственности за неисполнение Решений органов конституционной юстиции, так как Конституционный Суд Российской Федерации и Конституционные (Уставны) Суды субъектов Российской Федерации хоть и не относятся к судам общей юрисдикции, но тем не менее ответственность за неисполнение решений данных судов должностными лицами, предусмотрена гражданским и уголовным законодательством.

Что же касается неисполнения решений органов конституционной юстиции органами государственной власти, и органами местного самоуправления, то специфичность данного вида органов и ответственности к которой они могут привлекаться, так же установлена Федеральными законами, регулирующими их деятельность.

Подводя итоги изложенному, можно констатировать, что для решения непростой задачи гармонизации и укрепления единого правового пространства Российской Федерации необходимо усовершенствовать, а в чем-то изменить существующий механизм исполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации, основанный на их непосредственном действии и авторитете судебного органа.

Прежде всего для осуществления этого процесса должна быть создана прочная юридическая основа в виде изменений и дополнений к существующим федеральным конституционным законам и федеральным законам, а при необходимости приняты и новые законы.

Во-вторых, механизм исполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации и региональных конституционных (уставных) судов должен основываться на одних и тех же принципах.

В-третьих, реальное доведение решений Конституционного Суда Российской Федерации до логического конца невозможно без комплексного организационного взаимодействия и участия в этом Президента Российской Федерации, Федерального Собрания Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, судов, прокуратуры и органов юстиции.

 В-четвертых, механизм исполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации и региональных конституционных (уставных) судов невозможен без широкого информирования об этих решениях правоприменителей, в том числе граждан и должностных лиц, средств массовой информации.

Казанцев Виталий Игоревич, стажер Урало-Сибирской коллегии адвокатов Свердловской области.

Список использованной литературы:

Нормативно-правовые акты

1. Конституция Российской Федерации от 13 декабря 1993
2. Федеральный конституционный закон от 21.07.1994 г. N1-ФКЗ «О конституционном Суде Российской Федерации»
3. Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»
4. Федеральный конституционный закон №1-ФКЗ от 31 декабря 1996 года «О судебной системе Российской Федерации»
5. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 г., № 63-ФЗ
6. Федеральный закон от 6 марта 2001 г. № 21-ФЗ «О выплате пенсий гражданам, выезжающим на постоянное жительство за пределы Российской Федерации»
7. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»
8. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
9. Постановление Правительства РФ от 1 июня 2004 г. N 260 «О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации».
10. Закон Санкт-Петербурга «Об Уставном суде Санкт-Петербурга» № 241-21 от 5.6.2000;
11. Закона Республики Дагестан от 07.05.1996 г. № 5«О Конституционном суде Республики Дагестан;
12. Закона Кабардино-Балкарской республики от 12.12.1997 г. № 38-РЗ «О Конституционном суде Кабардино-Балкарской республики;
13. Областной закон от 6.05.1997г. №29-ОЗ «Об Уставном Суде Свердловской области»

Научная литература

1. Умнова И. А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., Дело, 2000. С. 271
2. Комментарий к ФКЗ «О Конституционном Суде РФ». Под редакцией Н.В Витрука, Л.В Лазарева, Б.С Эбзеева. М., «Юридическая литература», 1996.
3. Б.С Эбзеев. Конституция, правовое государство, конституционный суд. // Закон и право, 1997
4. Кряжков В.А., Лазарев Л.В. Конституционная юстиция в РФ: Учебное пособие. М., 1998
5. М.А. Митюков  «Как исполняются решения КСРФ и конституционных (уставных) судов субъектов Федерации» Журнал российского права, 2001, N 7
6. Конституционный Суд Российской Федерации: Постановления. Определения. 1997-1998. М.: Юрист, 2000. С.17.

Электронные источники

1. Официальный сайт Уставного суда Свердловской области http://ustavsud.ur.ru/
2. Интернет-интервью с В.Д. Зорькиным, Председателем Конституционного Суда РФ. СПС Консультант Плюс от 6.04.2006.