Login

Lost your password?
Don't have an account? Sign Up

Защита бизнеса при проведении проверок.

Серьезнейшим образом о необходимости устранения барьеров, препятствующих развитию малого и среднего бизнеса в нашей стране, на самом высоком уровне заговорили относительно недавно – в мае 2008 года, когда был издан Указ Президента РФ № 797 «О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности».
Позднее, в декабре 2008 года, в государственном арсенале средств защиты малых и средних предпринимателей появился еще один документ  — Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Этот закон и по сей день остается наиболее надежным средством, оберегающим бизнесменов от произвола чиновников контролирующих органов.
Однако, как показывает практика, не всегда предприниматели в должной мере умеют обращаться с этим защитным инструментом. И зачастую просто из-за того, что недостаточно хорошо знают этот документ. Мы не ставим своей задачей довести до сведения правоприменителей этого закона все его положения, а просто хотим отразить основные моменты, которые помогут предпринимателям при проведении у них проверок чувствовать себя более уверенно и, в случае необходимости, отстаивать свои права.
В каких случаях предприниматели могут подвергнуться проверке?
Согласно рассматриваемому закону, проверки бывают двух видов: плановые и внеплановые.
Плановые проверочные мероприятия в отношении конкретного субъекта предпринимательской деятельности отдельно взятым  контролирующим органом должны проводиться не чаще чем один раз в три года (ч.2 ст. 9 Закона). Исключение составляют лишь предприниматели, осуществляющие деятельность в сферах здравоохранения, образования и в социальной сфере — они могут проверяться и более часто (ч.9 ст. 9 Закона). Кроме того, ежегодным проверкам могут подвергаться теплоснабжающие  и теплосетевые организации, организации-потребители тепловой энергии, которые вызывают заинтересованность контролирующих органов, как правило, в преддверии отопительного сезона, чтобы не было допущено его срыва.
Плановые проверки проводятся на основании ежегодного плана, который после его формирования размещается в сети Интернет (в частности, на сайтах Генеральной прокуратуры и прокуратур субъектов РФ) в срок до 31 декабря года, предшествующего году проведения проверок. В плане указываются данные проверяемого субъекта предпринимательства, цели и основания проверки, дата и сроки ее проведения, а также наименование органа, который, собственно, и будет осуществлять проверку (ч.4 ст. 9 Закона).
Плановая проверка может быть как документарной (когда проверяющие работают со сведениями, содержащихся в различных документах), так и выездной, то есть проходящей по месту работы предпринимателя.
Основанием для внеплановой проверки (ч.2 ст. 10 Закона) может служить истечение срока исполнения субъектом предпринимательской деятельности  ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения; поступление в контролирующие органы в той или иной форме информации о возникновении угрозы или уже состоявшемся причинении вреда жизни, здоровью граждан, животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия, безопасности государства, а также информации об угрозе или возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Основанием для проведения внеплановой проверки может стать и поступление в контролирующие органы информации от граждан о том, что их права как потребителей были нарушены. К основаниям для проведения внеплановых проверочных мероприятий, перечисленным в Законе, относится еще и приказ (распоряжение) руководителя контролирующего или надзорного органа, изданный в соответствии с поручениями Президента или Правительства РФ. Например, после трагических событий, произошедших в пермском клубе «Хромая лошадь», по указанию руководства страны была проведена внеплановая проверка соблюдения требований пожарной безопасности во всех заведениях с массовым пребыванием людей.
Внеплановая проверка, так же как и плановая, может проводиться в документарной или выездной форме.
Необходимо отметить и еще один важный момент: в большинстве случаев для проведения внеплановой проверки контролирующие органы должны согласовать свои действия с прокуратурой, и только после получения согласования приступить к внеплановой проверке.
Но согласием прокуратуры органам контроля нет нужды заручаться во всех случаях: в частности, проверки исполнения предпринимателями ранее выданных им предписаний и проверки по фактам нарушения прав потребителей (когда заявление о таком факте поступило непосредственно от пострадавшего гражданина) проводятся без согласования с прокуратурой. Кроме того, у проверяющих может не быть необходимого согласования проверки с прокуратурой в том случае, если они приступили к проверке по не терпящему отлагательства факту. Например, когда деятельность предпринимателя реально причиняет вред жизни или здоровью граждан (ч.12 ст. 10 Закона). В данном случае проверяющие, уже приступив к проверке, уведомляют о начале ее проведения прокуратуру в течение 24 часов, получая в дальнейшем необходимое согласование.
Каков порядок проведения проверки?
Как выездная, так и документарная проверка (вне зависимости от того плановая или внеплановая) начинается с одного – издания соответствующего распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя контролирующего органа. Издание подобных распоряжений или приказов является неотъемлемой прерогативой именно руководителя контролирующего органа либо его заместителя. Инициирование проверки другими должностными лицами (например, начальниками территориальных отделов) недопустимо, поскольку они не обладают такими полномочиями.
В распоряжении или приказе о проведении проверки указываются данные конкретных должностных лиц, уполномоченных на проведение проверки, а также привлекаемых к проведению проверки экспертов. Именно они и только они могут проводить проверку субъекта предпринимательской деятельности. Если кто-то из проверяющих не указан в содержащемся в распоряжении перечне должностных лиц, то предприниматель, подвергшийся проверке, вправе не допустить это «неучтенное» лицо к проведению проверки, не боясь того, что в дальнейшем к нему будут применены какие-то штрафные санкции.
Кроме того, в распоряжении или приказе указываются и другие существенные моменты: цели, задачи, предмет проверки и срок ее проведения; перечень документов, представление которых со стороны предпринимателя необходимо для достижения целей и задач проверки. Если кто-то из проверяющих пытается выйти за пределы возложенных на него задач, требует у проверяемого не указанные в распоряжении документы, то предприниматель вполне обоснованно может отказать в удовлетворении этих требований. Более того, результаты проверок, проведенных с грубыми нарушениями требований Закона об организации и проведении проверочных мероприятий (эти нарушения перечислены в ст. 20 Закона), не имеют доказательственной силы и подлежат отмене.
О начале проведения плановой или внеплановой проверки субъект предпринимательской деятельности должен быть заранее уведомлен. Например, о начале проведения плановой проверки предприниматель должен быть проинформирован надлежащим образом в течение трех рабочих дней до проверочных мероприятий (ч.12 ст. 9). О внеплановой проверке – его, за исключением ряда случаев, необходимо проинформировать не менее чем за двадцать четыре часа до начала ее проведения любым доступным способом (ч.16 ст. 10).
После того, как проверяющие уже «нагрянули в гости» к предпринимателю они должны вручить под роспись проверяемой стороне (это может быть сам предприниматель, руководитель юрлица или их уполномоченные представители) копии распоряжения или приказа о проведении проверки, копию документа о согласовании проверки с прокуратурой (если получение согласия надзорного органа было необходимо). Одновременно с этим проверяющие должны предъявить свои служебные удостоверения, чтобы у предпринимателя не возникало сомнений относительно того, что в проверке принимают участие именно те лица, которые указаны в распоряжении или приказе о проверочных мероприятиях. Для пущей уверенности предприниматель вправе потребовать от проверяющих предоставить ему информацию о тех контролирующих или надзорных органах, которые они представляют, а также о подключенных к проверке экспертах (ч.3 ст. 14 Закона). И предприниматели не должны пренебрегать этим предоставленным им законом правом получать как можно более полную информацию о тех, кто к ним пришел с проверкой. Во-первых, это позволит не допустить к проверке неуполномоченных лиц, а во-вторых, эта информация может оказаться полезной в дальнейшем, когда субъект предпринимательской деятельности решит обжаловать неправомерные действия проверяющих или результаты проверки, с которыми он не согласен.
Статья 15-я Закона налагает на проверяющих ряд ограничений, о которых необходимо знать также и предпринимателям. Например, проверяющие не вправе  осуществлять проверку в случае отсутствия при ее проведении предпринимателя, руководителя предприятия или уполномоченных ими лиц. Также проверяющие не должны отбирать образцы продукции, пробы обследования объектов окружающей среды и объектов производственной среды без оформления протоколов об отборе указанных образцов и проб. Не вправе они и превышать установленные сроки проведения проверок.
Результаты проверочных мероприятий оформляются в виде акта по установленной форме в двух экземплярах. В акте отражаются выявленные в ходе проверки нарушения и сведения об ознакомлении или отказе в ознакомлении с актом проверки представителей проверяемой организации. К акту проверки прилагаются  объяснения работников субъекта предпринимательской деятельности, на которых возлагается ответственность за выявленные нарушения. Адвокаты настоятельно рекомендуют предпринимателям и их работникам подписывать акты проверок только после тщательного их изучения. А если они в чем-то не согласны с проверяющими, то это свое несогласие обязательно отражать в объяснениях, являющихся приложением к акту проверки. Причем в объяснении в первую очередь нужно написать все свои замечания, а уже затем ставить дату и подпись.
Необходимо обратить внимание предпринимателей  на тот момент, что хотя рассматриваемый закон в основной своей части призван защищать права субъектов малого и среднего бизнеса, в нем имеются и положения, предусматривающие ответственность проверяемой стороны за намеренный срыв проверок, необоснованное препятствование их проведению (ст. 25 Закона). Поэтому во избежание лишних проблем юристы рекомендуют предпринимателям предупредить своих работников о необходимости заблаговременно сообщать руководству о намечающейся проверке, а также о том, чтобы они не ставили без необходимости свою подпись в каждом «подсовываемом» им документе.
Как справиться с последствиями проверки?
Не секрет, что любое проверочное мероприятие, в сколь бы разумные сроки оно не укладывалось, сказывается на нормальном функционировании того или иного предприятия.
С учетом того, что проверки проводятся контролирующими органами в рабочее время, в ходе проверочных мероприятий работа субъекта предпринимательства может быть полностью или частично парализована. Магазины в ходе проверки с трудом обслуживают покупателей, а предприятия бытового обслуживания, естественно, лишаются какой-то части своей клиентуры. Словом, речь заходит об упущенной выгоде. Но рассматриваемым Законом предусмотрено, что вопрос о возмещении предпринимателям убытков или упущенной выгоды может подниматься  лишь в том случае, если действия (бездействие) проверяющих были неправомерными (ст. 22 Закона).
Законом (ч.4 ст. 21)  предпринимателям дано право обжаловать действия (бездействие) должностных лиц контролирующего органа, повлекших за собой нарушение прав бизнесменов, в административном или судебном порядке. А статья 19-я Закона возлагает на контролирующие органы обязанность проводить служебные расследования по фактам ненадлежащего исполнения обязанностей их работниками при проведении проверок и принимать в отношении нарушителей соответствующие меры. Однако насколько эффективной окажется защита прав предпринимателей, если они, пострадав от действий работников контролирующих органов, станут «искать правду» у руководителей, проштрафившихся проверяющих или в суде? Ведь не секрет, что руководители проверяющих, идя на поводу у так называемого корпоративного интереса, могут ограничиться в отношении своих подчиненных полумерами. И в то же время не секрет, что судебная защита прав — путь, хотя и эффективный, но достаточно долгий.
Юристы в качестве наиболее действенного способа восстановления нарушенных прав рекомендуют предпринимателям, пострадавшим от неправомерных действий проверяющих, обращение в органы прокуратуры.
Примеров эффективной и быстрой защиты прав субъектов предпринимательской деятельности  посредством обращения в прокуратуру на сегодняшний день уже достаточно много.
Один из таких случаев произошел в Камышлове. Местный отдел Управления Роспотребнадзора по Свердловской области в нарушение плана начал проверку хозяйствующего субъекта на месяц позже. Предпринима­тель, желая отстоять свои права, не допустил проверяющих на свой объект. В ответ на это сотрудники Роспотребнадзора составили в отношении предпринимателя протокол об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 19.4 КоАП РФ (неповиновение законному распоряжению должностного лица органа контроля). И быть бы, скорее всего, предпринимателю привлеченным к ответственности по этой статье, если бы за защитой своих прав он не обратился в прокуратуру. После прокурорской проверки дело об административном правона­рушении в отношении предпринимателя было прекращено в связи с отсутствием в его действиях состава административного правонарушения.

Адвокаты Урало-Сибирской коллегии адвокатов Свердловской области напоминают, что согласно Федеральному закону «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» один из принципов защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей  при проведении проверочных мероприятий – это презумпция добросовестности субъектов предпринимательской деятельности (ст. 3 Закона). Поэтому излишне ретиво настроенным проверяющим, которые пришли на объект проверки, будучи уверенными, что найдут здесь множество нарушений, не лишним будет напомнить об этом принципе. И вообще предприниматели должны уважать себя, ведь они вносят свою, достаточно существенную лепту в функционирование нашего общества, предоставляя людям рабочие места, обеспечивая их работой и средствами к существованию.

Предприниматели должны отстаивать свои интересы, даже если их ущемляет прокуратура.

 Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» хоть и регламентирует действия большинства проверяющих ведомств, распространяется не на все структуры, которые могут осуществлять проверочные мероприятия в отношении субъектов предпринимательской деятельности.
Так, ч.3. ст. 1 данного закона гласит, что «Положения настоящего Федерального закона, устанавливающие порядок организации и проведения проверок, не применяются к действиям государственных органов при… осуществлении прокурорского надзора».
Между тем, именно органы прокуратуры славятся большим количеством проверок, проводимых, в том числе, и в отношении хозяйствующих субъектов. Причем проверки эти могут касаться самых различных отраслей законодательства (санитарно-эпидемиологического, налогового, лицензионного, миграционного) и проводиться с привлечением тех ведомств, которые упомянутым Федеральным законом ограничены в осуществлении проверочных мероприятий.
Недавно в нашу коллегию адвокатов обратился предприниматель – владелец строительной фирмы, который, по его мнению, пострадал от действий работников прокуратуры, проводивших проверку исполнения законодательства о лицензировании и о миграционном учете иностранных граждан. Проверка эта была включена в план работы районной прокуратуры на первое полугодие 2011 года и, естественно, не нашла своего отражения в сводном плане проверок субъектов предпринимательской деятельности, который ежегодно публикуется на сайте прокуратуры субъекта РФ (в нашем случае, Свердловской области).
Поэтому приход проверяющих (сотрудников миграционной службы и органов внутренних дел, привлеченных районной прокуратурой к этой проверке) стал для предпринимателя полной неожиданностью.
После того, как предприниматель потребовал от проверяющих какие-нибудь документы, на основании которых они пришли к нему с проверкой, ему было предъявлено поручение районного прокурора. В нем сотрудникам ФМС и полиции предписывалось «провести проверки соблюдения законодательства в указанной сфере субъектами предпринимательской деятельности и гражданами, осуществляющими свою деятельность на территории района».
По прочтении этого поручения предпринимателю не оставалось делать ничего другого, как допустить проверяющих на территорию своего предприятия. Ну и, конечно, деятельность его фирмы была на некоторое время парализована.
Описанная ситуация характерна для многих случаев, когда субъекты предпринимательской деятельности сталкиваются с прокурорскими проверками. С одной стороны, предприниматели не могут препятствовать проведению таких проверок, потому что в противном случае они нарушат статью 5 закона «О прокуратуре РФ», которая предусматривает ответственность за воспрепятствование в какой-либо форме деятельности прокурора, а также другие статьи этого закона, устанавливающие обязательность исполнения требований прокурора (ст.6 Закона) и полномочия прокурора (ст. 22 Закона).
С другой стороны, к такого рода проверкам предприниматели действительно оказываются неготовыми, поскольку (позволим себе повториться) информация о плановых проверках органов прокуратуры не включается в ежегодный сводный план проверок субъектов предпринимательской деятельности и не размещается на сайтах прокуратур.
Получается, что этой «информационной закрытостью» прокуратура, призванная защищать Закон и стоять на страже интересов законопослушных граждан, сама попирает принципы защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, прописанные в Федеральном законе от 26.12.2008 N 294-ФЗ. В частности, пункт 3 статьи 3 данного закона провозглашает одним из принципов защиты прав субъектов предпринимательской деятельности «открытость и доступность для юридических лиц, индивидуальных предпринимателей… информации об организации и осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля». О какой же открытости и доступности информации о проведении прокурорских проверок может идти речь, когда информация о планируемых прокуратурой проверках содержится только в документах внутреннего пользования, ознакомиться с которыми даже при всем их желании предприниматели вряд ли когда-нибудь смогут?
Вообще говоря, плановые прокурорские проверки, призванные выявить «абы какие» нарушения в той или иной сфере законодательства и проводимые повально на всей поднадзорной территории в отношении всех находящихся здесь предприятий, вряд ли стоит считать законными.
Ведь, если обратиться к закону «О прокуратуре РФ», то его 21-я статья, в которой прописан предмет надзора, гласит: «Проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором». В этой статье нет ни слова о плановых прокурорских проверках и некоторые научные деятели небезосновательно полагают, что содержащееся в статье 21-й правило проводить проверки исполнения законов только на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов «налагает запрет на проведение плановых прокурорских проверок (по инициативе прокуратуры)» (цитата по статье М.Ю.Крутикова «Прокурорское реагирование как специфическая форма реализации правозащитной функции государства»).
Незаконным, на наш взгляд, является и привлечение районной прокуратурой к проведению своей плановой проверки представителей органов внутренних дел в тот период, когда полиция на основании действующего законодательства лишена внепроцессуального права на проведение проверок субъектов предпринимательской деятельности. Напомним, что на сегодняшний день органы полиции вправе проверять только имеющиеся в их распоряжении заявления о совершении преступлений (совершенных, совершаемых и готовящихся). Поступившая в органы внутренних дел информация, которая не содержит признаков преступления, административного правонарушения или оснований для проведения оперативно-розыскных мероприятий, подлежит направлению для рассмотрения по существу в соответствующие органы государственного контроля (надзора), муниципального контроля.
И это законодательное нововведение руководство Генеральной прокуратуры РФ настоятельно рекомендует учитывать при разработке методики прокурорских проверок (Н.Д. Бут, А.В. Паламарчук, монография «Защита прокурором прав и свобод субъектов предпринимательской деятельности»).
Подводя итог вышесказанному, хочется отметить, что предприниматели или юридические лица, которые считают, что органы прокуратуры ущемляют их права проведением плановых проверок, вправе и должны отстаивать свои интересы, вплоть до обжалования действий работников прокуратуры вышестоящему прокурору или в суд.

Leave a Comment

Ваш адрес email не будет опубликован. Обязательные поля помечены *

*
*